SITUACIÓN EN SANTA CRUZ: LA PRESIÓN DE LA NACIÓN SOBRE LAS PROVINCIAS

La situación de la provincia de Santa Cruz, con los recientes sucesos de violencia, y el conflicto docente que no termina de resolverse, vuelven a traer un tema que sigue pendiente en su definición desde 1996: la Coparticipación Federal, es decir, la manera en que se reparten los recursos entre la Nación y las Provincias.

La Constitución Nacional, reformada en 1994, fijó un plazo de dos años para que se sancionara una Ley de Coparticipación Federal, que será “aprobada con el voto favorable de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara”.

Se entiende por qué después de más de veinte años la cuestión no se resuelve y deja lugar a que los gobiernos nacionales que no cuentan con mayoría parlamentaria puedan presionar con mucha facilidad a los mandatarios provinciales, sobre todo a los que no pertenecen a su signo político, para que sus representantes en el Congreso apoyen los proyectos de ley del Ejecutivo. Además, es una herramienta de fácil ejecución si la intención es desestabilizar a los gobernadores opositores.

Suele decirse que si existe un conflicto histórico en la Argentina, ése es la relación entre Buenos Aires y las provincias. Pero, en realidad, la correcta formulación del problema es cómo se relaciona el poder central con los gobiernos provinciales. Porque desde que en 1880 la ciudad se separó del territorio de la provincia de Buenos Aires para ser destinado como sede de las autoridades nacionales, el estado bonaerense se sumó al resto de los territorios hermanos en el mismo litigio: cómo se reparte el dinero y quién lo maneja.

Es que la cuestión es muy antigua. La Revolución de Mayo fue un movimiento que se produjo en Buenos Aires, y la Primera Junta fue un gobierno elegido por los porteños que pretendió erigirse como central. Y cómo sería de conflictiva la relación con el interior del país, que el gobierno revolucionario, en vez de mandar un emisario o un delegado, decidió enviar un ejército para “convencer”  a las provincias para que se plegaran a la nueva forma política. Al frente de esas tropas fue el general Manuel Belgrano.

¿Por qué sucedió esto? Porque la Primera Junta no hizo más que repetir la misma actitud de los españoles, es decir, intentar manejar el país desde un poder central ubicado en Buenos Aires y nombrar a los gobernadores de las provincias en vez de que fueran ellas mismas las que lo hicieran. Pero entonces, el problema de fondo fue quién se iba a hacer cargo de los gastos de la guerra de la Independencia. Las provincias sostenían que debía hacerlo el poder central porque, además, disponía de los ingresos de la Aduana. Pero desde Buenos Aires contestaban: es un problema de todos, las provincias tienen que aportar.

De aquí surgieron los caudillos, cada uno en su territorio contaba con su propio ejército, manejaba las cosas a su manera, cada uno vivía de su aduana –porque entonces existía aduana entre provincia y provincia–  y aportaba, si quería, a los problemas generales.

Con la presidencia de Bernardino Rivadavia ocurrió lo mismo. En 1826 se sancionó una Constitución que pretendió manejar el país desde Buenos Aires, y los caudillos lo derrocaron. Con Juan Manuel de Rosas en el poder durante casi 20 años, el problema empezó a denominarse “Federales y Unitarios”, y aunque el Restaurador se proclamó por la Federación, sin embargo nunca cedió la recaudación de la Aduana.

Cuando en 1852 Justo José de Urquiza venció a Rosas en la batalla de Caseros, continuó la misma cuestión. El entrerriano insistía en que había que sancionar una Constitución Nacional que fijara las reglas de juego para todo el país, pero cuando tuvieron que ponerse de acuerdo en cómo sostener los gastos del poder central no hubo arreglo. Buenos Aires se separó del resto durante una década y, una vez más, se quedó con el dinero de la Aduana.

Al final, con Bartolomé Mitre a cargo del Poder Ejecutivo Nacional luego de la batalla de Pavón, se logró la unificación del país “a los palos”. El gobernador provincial que no se plegara al modelo agroexportador que comenzó a imponerse, era derrocado por la fuerza y si resistía con su ejército provincial, se lo fusilaba. Como gesto de conciliación, el poder nacional se hizo cargo de las deudas provinciales, pero continuó manejando los recursos de la Aduana de Buenos Aires sin hacer participar al resto de las provincias.

En 1880 se creyó que la cuestión se solucionaría con la ley de la Capital Federal separando la ciudad de la provincia de Buenos Aires. Pero eso no sucedió.

Desde mediados del siglo XIX hasta 1890, la Nación y las provincias tenían una clara separación de ingresos de impuestos. Pero con las crisis económicas, entre 1890 y 1935, se crearon impuestos nacionales sobre los consumos que se superpusieron con los provinciales. Fue entonces cuando se sancionaron las leyes 12139, 12143 y 12147 por las que se crearon nuevos impuestos a las ventas y a los réditos, y se ordenaron los tributos internos ya existentes. Se fijó entonces una coparticipación primaria del 82,5% para la Nación y el 17,5% para las provincias y la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires. Hay que aclarar que en ese tiempo las provincias eran 14 y el resto eran territorios nacionales a cargo del gobierno central.

En 1946 se estableció un aumento del 21% en la distribución primaria a las provincias, y en 1951 la proporción fue de 48,8% para la Nación y 51,2% para las provincias. Para entonces, los territorios nacionales alcanzaron la categoría de provinciales, salvo Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur y la ciudad de Buenos Aires, que permanecieron bajo la órbita del poder central hasta 1994.

A partir de 1973, el régimen se reguló por la Ley 20221, que  estableció un coeficiente igual para Nación y Provincias: 48,5% para cada una. Se creó un Fondo de Desarrollo Regional financiado con el 3% restante que se repartía el 65% de acuerdo a la población de cada distrito, el 25% en relación a la brecha de desarrollo entre regiones y el 10% de acuerdo a la dispersión de la población.

Pero en 1978, durante la dictadura cívico-militar, el gobierno nacional dispuso unilateralmente la transferencia de hospitales y escuelas primarias a las provincias sin asignar los recursos para sostenerlos. Era un gobierno de facto y los gobernadores eran meros delegados designados por el Ejecutivo nacional.

Con el regreso a la democracia, recién en 1988 se pudo acordar un régimen provisorio con la Ley 23548 que está vigente en la actualidad con múltiples modificaciones. La misma creó el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN) financiado por el 1% del total a coparticipar destinado a atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros en las provincias, distribuido por el Ministerio del Interior que decide cuándo y a quién se los asigna. Estos ATN son los que se esgrimen a la hora de “negociar” con los gobernadores.

En los ’90, otra vez se transfirieron hospitales y escuelas secundarias a las provincias sin los recursos necesarios. Se afectó la equidad y la eficiencia de estos servicios que quedaron a merced de las posibilidades de cada provincia. Además, por las leyes 24130 y 26078 se dispuso la retención del 15% para cubrir el pago de las obligaciones previsionales.

A fines de 1999, se firmó el Compromiso Federal por el que se estableció una suma fija de 1364 millones de pesos para cada provincia a partir del año siguiente. Pero a mediados de 2001, el gobierno nacional sin financiamiento anunció el “déficit cero” y redujo en un 13% las asignaciones a las provincias, que se vieron en dificultades para pagar sus obligaciones, y fue entonces que nacieron los bonos locales.

Entre 2003 y 2015, no se estableció un nuevo esquema de copartipación, pero el crecimiento de los recursos destinados a las provincias fue similar al aumento de los ingresos totales en el gobierno nacional. La transferencia a las provincias se mantuvo en un promedio del 34,24% entre 2004 y 2014. Además, se creó el Fondo de Desendeudamiento que significó un alivio fiscal para las provincias, y el Fondo Solidario de la Soja que distribuía en forma automática el 30% de las retenciones, lo que significó un incremento del 3,9% en las transferencias.

Pasaron más de veinte años y en lo que se refiere a la Ley de Coparticipación Federal, la Argentina sigue en deuda con su propia Constitución.

Fuentes:

 

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